Buenas prácticas para desarrollar todo el potencial del Nuevo Sistema de Justicia Penal en México


La implementación y arraigo en la operación del Nuevo Sistema de Justicia Penal (NSJP) implica enormes desafíos de transformación para las instituciones del sistema de justicia penal en México. En las diversas jurisdicciones tanto en la competencia local como la federal, miles de servidores públicos enfrentan la ardua tarea de dar vigencia a los principios y metas del NSJP.

Por ello consideramos de gran importancia documentar las buenas prácticas que pueden replicarse en todo el país para desarrollar el mayor potencial del nuevo sistema con mejores estándares de calidad.

En este breve texto presentaremos algunas de las buenas prácticas que pueden impactar en las consideramos como áreas y políticas estratégicas en la operación del NSJP:

1.    Mejorar la atención a víctimas y usuarios
2.    Diferenciar y focalizar la política criminal 
3.    Mejorar la capacidad de investigación de los ministerios públicos

Sobre estos tres ejes se presenta información relevante y algunas rutas de acción que se pueden seguir, principalmente mediante la incorporación de buenas prácticas, para el logro de los objetivos. 

1.    Mejorar la atención a víctimas y usuarios

En 2014, en México se denunciaron solamente el 10.70% de los delitos ocurridos , y del resto, el 63.1% no se denunciaron por causas atribuibles a la autoridad, como son: por considerarlo una pérdida de tiempo, por desconfianza en las autoridades, por trámites largos y difíciles, por actitud hostil de la autoridad y miedo a la extorsión. Esto aunado a la descoordinación institucional, el deficiente acceso a servicios de calidad, desconocimiento de los servidores públicos para brindar atención adecuada a las víctimas, falta de acceso a un enfoque diferenciado y un inadecuado acceso a medidas de prevención, atención, asistencia y reparación,  pone de manifiesto la gran problemática que existe en el país. 

Según cálculos realizados a partir de la información de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) de INEGI,   el tiempo medio en minutos, considerando la mediana  de los datos para cada estado y a nivel nacional sobre el tiempo dedicado a denunciar un delito ante el ministerio público, se tiene que en México el tiempo medio de duración para denunciar un delito en 2014 fue de 119.08 minutos, es decir, prácticamente le toma dos horas denunciar a una persona que ha sido víctima de un delito. De 2010 a 2014 este valor ha mostrado una tendencia ascendente, tal como se puede apreciar en la gráfica 1. 

Gráfica 1. 
Tiempo medio para denunciar un delito en México 2010-2014

Fuente: elaboración propia (2016)

Dentro del país se observan resultados diversos entre las entidades. Durante el periodo comprendido entre 2010 y 2014 el valor mínimo fue de 51.98 minutos para Nayarit en el año 2011; y el valor máximo fue de 234.48 minutos, es decir, casi 4 horas para Puebla en 2010.

Ante estas situaciones, resulta necesario diseñar e implementar mecanismos que coadyuven a que se  garanticen plenamente los derechos de las víctimas del delito o de violaciones a sus derechos humanos, los cuáles están reconocidos en diversos tratados internacionales de los que México forma parte, así como constitucionalmente y en la propia legislación mexicana en la materia.

La reciente Ley General de Víctimas (LGV)7 de observancia nacional, identifica una serie de principios que deben respetarse en la materia, tales como: dignidad; buena fe; complementariedad; debida diligencia; enfoque diferencial y especializado; enfoque transformador; gratuidad; igualdad y no discriminación; integridad; indivisibilidad e interdependencia; máxima protección; mínimo existencial; no criminalización;  victimización secundaria; participación conjunta; progresividad y no regresividad; publicidad; rendición de cuentas; transparencia; y trato preferente8.

Una de las estrategias que se puede implementar para el cumplimiento de dichas disposiciones es establecer un Protocolo de atención víctimas, que sirva como  documento rector para todos los servidores públicos que intervengan, directa o indirectamente, en el proceso de atención a víctimas. En algunas entidades del país, como Oaxaca y Chihuahua,  se han hecho importantes avances en la materia, principalmente para la los centros de atención para mujeres víctimas de violencia; sin embargo, resulta necesario brindar una atención diferenciada y especializada para todas las víctimas del delito y usuarios del sistema de procuración de justicia.

La LGV considera que “las víctimas recibirán ayuda provisional, oportuna y rápida de acuerdo a las necesidades inmediatas que tengan relación directa con el hecho victimizante” (LGV, art. 8), por lo que se le deben de brindar distintos tipos de servicios y atenciones, como atención médica, psicológica y jurídica, transporte de emergencia, alojamiento transitorio, entre otros.

De forma general, los principales elementos de este modelo son:

Adopción y desarrollo del Modelo Integral de Atención a Victimas (MIAV)

Al implementar este modelo integral se estarían obteniendo diversos beneficios, en primer lugar, brindar un atención de mayor calidad y calidez a las personas víctimas de delitos y de violaciones de derechos humanos, evitando la doble victimización y brindando medidas de reparación y protección adecuadas; mayor coordinación e integralidad en los servicios prestados por los estados en concurrencia con los demás niveles de gobierno; e institucionalización de un nuevo paradigma de atención.

Otra buena práctica que se puede adoptar para mejorar la calidad y calidez de los servicios de atención prestados a víctimas y usuarios, y considerando los recursos escasos con los que cuentan las dependencias de gobierno, es establecer un censo de capital social, para de esta manera establecer una red de organizaciones de la sociedad civil que coadyuven con los distintos servicios que prestan las dependencias dentro de la estructura gubernamental. En Morelos se documentó esta buena práctica, en la que se cuenta con una red que apoya a la Unidad de Medidas Cautelares (UMECA) de la entidad.

Este esquema ha incrementado la cobertura, calidad, calidez y legitimidad de los servicios que se prestan bajo la coordinación de las autoridades estatales y ha demostrado ser sustentable y eficiente (hasta 60% menos oneroso que ampliar la estructura oficial de servicios). De forma general para implementar el modelo, es necesario realizar un censo de todas las organizaciones e iniciativas ciudadanas que operan en cada estado en beneficio de las personas; después establecer estándares de calidad; y seleccionar y apoyar a las mejores. En la figura 1 se pueden visualizar las fases para la integración de la red.

Figura 1. 
Fases para la integración de la red de organizaciones de la sociedad civil

2. Diferenciar y focalizar la política criminal

En este eje tiene como objetivos, en primer lugar, terminar con la desproporción en la judicialización de casos, y en segundo lugar, despresurizar las prisiones en el país. Respecto al primer punto, se tiene que en México no se brinda una política criminal focalizada, ya que suelen llegar a juicio una gran cantidad de casos por delitos culposos y no violentos, en lugar de focalizar los recursos para sancionar los delitos de alto impacto que tanto alteran la seguridad ciudadana en el país.

A nivel nacional para 2014, el 50.94% de las penas de prisión para los sentenciados en sentido condenatorio por delitos de competencia local fueron de menos de tres años, lo que implica que las personas quedarán con antecedente penal a pesar de haber conmutado la sentencia privativa de libertad por una multa (sanciones menores de dos años) o bien haber recibido un beneficio como suspensión condicionada de la sanción o una prelibertad. En la gráfica 2 se puede observar la distribución porcentual de las sanciones penales en México por delitos de competencia local según el tiempo de prisión.

En medida, esta situación ha ocasionado un aumento de las personas en prisión, sin que los ciudadanos nos sintamos más seguros. El sistema penitenciario en gran parte de los estados del país está sobrepasado en sus capacidades, lo que conlleva además una violación sistemática de los derechos humanos de las personas que se encuentran privadas de su libertad. Para el 2015, veintidós estados de la república se encontraban a más del 100% de su capacidad, y de éstas, trece se encontraban a más del 120%. En la gráfica 3 se puede apreciar la tasa de ocupación penitenciaria por entidad federativa en 20159:

Para atacar el problema de la sobrepoblación penitenciaria se han identificado tres buenas prácticas con alto potencial para coadyuvar en la despresurización de las prisiones: fortalecer el sistema de justicia alternativa, fortalecer y promover el uso de los servicios previos al juicio, y trabajar de forma coordinada con la sociedad civil para incrementar la efectividad en el cumplimiento de las medidas cautelares y condiciones de suspensión de procedimiento a prueba.

En la actualidad muchos delitos menores que podrían canalizarse a la justicia alternativa y que, con la vigencia del NSJP podrían ser objeto de la suspensión del procedimiento a prueba (en los estados en los que ya opera el sistema acusatorio esta figura llega a representar el 12% de los procesos concluidos en los juzgados penales), se llevan hasta las últimas instancias: la sentencia penal que genera sobrecriminalización dejando a personas que delinquen por primera vez con antecedentes penales, e incluso con la experiencia de la prisión preventiva que hará difícil su reinserción en la vida social y económica del país. Este cambio de paradigma implica una agenda de transformación de cada uno de los eslabones del sistema penal en los estados y ejes transversales de política criminológica.

En esto sentido, la justicia alternativa a través de la aplicación de mecanismos alternativos para la solución de conflictos (MASC) representa una ventana de oportunidad en el tema. En 2014 se resolvieron 136,115 asuntos por justicia alternativa en el área de procuración de justicia; a través de estos mecanismos se trata de procurar justicia mediante acuerdos, en lugar de criminalizar conflictos incipientes y no violentos.

En algunas entidades como Oaxaca y Baja California se han documentado buenas prácticas en la materia en sus órganos de MASC, obteniendo muy buenos indicadores de efectividad. Por ejemplo, la efectividad en la convocatoria en Baja California es del 86%, mientras que en Oaxaca fluctúa entre el rango de 65%-90%. El porcentaje de asuntos que se concluyen por acuerdo es 82.22% en Oaxaca y 86% en Baja California; mientras que la tasa de cumplimiento de acuerdos es d2.5% en Oaxaca y 87% en Baja California.10

Otros estados como Morelos también han fortalecido el uso de los servicios previos al juicio, principalmente a través de la UMECA, que es una organización con autonomía técnica dedicada a: la obtención, verificación, y evaluación de información personal y de entorno social con el objetivo de enriquecer la argumentación jurídica, que informe la decisión judicial; y a dar seguimiento del cumplimiento de las medidas cautelares y las causales de Suspensión del Proceso a Prueba. A tvés de la UMECA se realiza evaluación de riesgos y seguimiento de las medidas cautelares y condiciones de suspensión, lo que enriquece la argumentación jurídica, permite a los jueces tomar decisiones más informadas y se impulsa el avance del derecho a la libertad durante el proceso.

A través de estas instancias se están dando resultados positivos en la calidad y confiabilidad de la información, así como en el cumplimiento de las medidas (96% en Morelos). Además, se han instrumentado protocolos de calidad para la obtención de información que aporta al cumplimiento de los principios del NSJP como el desarrollo institucional de las salvaguardas del principio de inocencia y la calidad de la información en el sistema de audiencias, además de cumplir con objetivos como los de legalidad, imparcialidad, objetividad, subsidiariedad y confidencialidad.

Con la aplicación de estos mecanismos se pude observar que Baja California y Morelos han logrado mejorar sus indicadores penitenciarios.

Tabla 1. Personas en prisión preventiva en números absolutos y como proporción del número total de personas en prisión por delitos de competencia local

3.   Mejorar la capacidad de investigación de los ministerios públicos

El último eje prioritario que se aborda es respecto a la capacidad de investigación de los ministerios públicos para el esclarecimiento de hechos delictivos. Esto resulta imperante ante la situación de impunidad que se vive en el país, ya que  la impunidad directa en homicidio doloso en el país para 2012 fue de 79.89%, es decir, de cada 10 homicidios que ocurren en el país, solo en 2 de ellos se condena a los responsables. A nivel estatal se tienen también cifras alarmantes en gran parte de las entidades. Morelos fue la entidad con mayor impunidad en 2012, mientras que Hidalgo fue la entidad con menor impunidad.

Gráfica 4.

Impunidad directa en homicidio doloso

Se han identificado buenas prácticas para aumentar la efectividad en la investigación de los ministerios públicos, como es el desarrollo de modelos de gestión de causas para la investigación de casos con imputado desconocido que ha desarrollado Nuevo León. Estos centros de información e inteligencia para la prevención y la persecución del delito buscan mejorar la investigación criminal, aumentar la capacidad de respuesta efectiva, nutrir y focalizar las acciones de prevención y reducir las tasas de impunidad.

Actualmente la información con que cuenta los responsables de la procuración de justicia en muchas ocasiones se encuentra rezagada y fragmentada, lo que ocasiona que las acciones de prevención y reacción se realicen de forma intuitiva y poco objetiva. Ante esta situación resulta necesario contar con información completa y oportuna para diseñar e implementar de forma más eficaz y eficiente las acciones de reacción, prevención situacional (operativos) y social del delito.

Estos centros se dedican principalmente a la detección de tendencias y patrones en la conflictividad en determinada área, a través de una mejora en los procesos de captura, sistematización y georeferenciación de la información sobre riesgos, incidentes, delitos y modus operandi a través de las denuncias, los reportes policiales homologados, reportes a cabina, reportes al 066 e incluso prensa, adicional a la información de los servicios de inteligencia que se instrumenten.

 

 
Referencias bibliográficas

Ley General de Víctimas (LGV), Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2013, última reforma publicada DOF 03-05-2013

PACHECO CUEVAS, Jaime Oswaldo. Manual de Implementación del Órgano Especializado en Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias. Comité para la Evaluación y Seguimiento de la Implementación del NSJP de Corte Acusatorio. CASTAÑO DÍAZ, Héctor Marcos, y ZEPEDA LECUONA, Guillermo Raúl (coords.), México, 2016, 136pp.

Programa de Atención Integral a Víctimas (PNAV) 2014-2018 del Sistema Nacional de Atención a Víctimas, 2015.

 

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